产业政策转型时

朱恒源 宋德铮 | 文   2017-03-03 23:05:30

朱恒源:清华大学经济管理学院副教授宋德铮:清华大学全球产业4.5研究院

已经过去的2016年,来自中国的创新,成为了一个重要的话题,引起了海外媒体和机构的热议,也越来越多地受到业界和学术界的关注,这是中国创新历史上前所未有的。与此同时,国内学界掀起一波对产业政策的讨论热潮。我们不妨把两者放在一起考虑,创新和产业政策有什么样的关系?这真是一个有意义的话题,尤其对于经济转型中的中国。

产业政策是指政府为某些产业的发展,而采取的一系列政策措施。几乎所有的成功的经济体在自身经济发展的过程中,都使用过产业政策。对产业政策的讨论不能离开具体的历史发展阶段,要历史地分析产业政策的作用和影响。随着产业政策的不断演化,国际学术界对产业政策认识的不断深入,真正需要探讨的问题不是我们要不要产业政策,而是需要什么样的产业政策,由什么主体,以怎样的组织形式实施产业政策。

中国的经济发展现在到达一个重要的历史时点,从高速发展迈入中高速发展的新常态。中国经济驱动机制需要全方位深度调整,从要素驱动型向创新驱动型转变。建立完善的创新驱动机制成为当前国家战略的重要方向。与此同时,全球经济外部环境也处于前所未有的变革中,经济和技术的全球一体化日益深入。在这双重变化的情况下,中国产业政策该如何转型,如何促进创新,如何与经济发展和产业发展相匹配,什么是需要政府通过产业政策去做的,什么要留给市场去做,产业政策该怎样与市场配合、互补,从而最有效地推动产业发展,才是我们必须认真面对、深入思考的。

传统产业政策的历史积极作用

传统的产业政策,政府为了促进或抑制某些产业的发展,采取一系列政策干预措施,比如关税、贸易保护、各种补贴,等等。政府选择重点产业、重点企业,进行有针对性的扶持,这样的产业政策后来又被称为“选择性的产业政策”,这是一种“选秀”型的产业政策,由政府选择扶持对象,用补贴、税费减免、资源投放等一系列措施推动和促进选择对象的发展。

传统的产业政策,以二战以后日本和韩国最为典型。二战后,日本实施了一整套产业政策,扶持战略性产业的发展,调整产业结构,推动产业升级,对日本二战后经济高速增长起到一定的促进作用。和日本相仿,20世纪60、70年代,韩国提出“建立一个工业化的韩国”,加大对重点产业的扶持,完成工业化转变,创造了“汉江奇迹”的高速发展。三星、现代这些左右韩国经济的大型财团就是在这一时期成长起来的。

改革开放以来,日本、韩国的产业政策对中国应用调控手段推动产业发展方面有很多的影响和启发。政府采取价格政策、税收政策、外贸政策、外汇政策、财政政策等一系列措施,对选取的重点产业、重点企业进行扶持。用宏观调控手段去调节市场,优化资源配置,提升产业和相关企业的竞争力。

毫无疑问,不论是日本、韩国二战后的高速发展,还是中国改革开放以来30多年的高速发展,产业政策都在各自经济高速发展的历史过程中扮演过积极的作用。深入到具体的历史情境中研究,我们发现,传统的“选秀”型产业政策,之所以能够有效,至少有以下几种情况。

首先,当技术的发展和变动不是那么激烈,后发国家发展特定产业,追赶发达国家,有较为清晰的路径可循,这时候通过制定产业政策,政府运用有形的手快速调配资源,创造有利于产业发展的环境。相对于依靠纯粹的市场力量,目标明确、吸收发达国家先进经验的产业政策可以大大加快产业的发展,并且可以在很大程度上消除产业发展初期所面临的不确定风险。如果没有产业政策的大力扶持,后发国家产业发展的初期,面临国际上发展成熟的产业的竞争,是很难起步并逐渐成长起来的。来自产业政策的保护和支撑就变得尤为重要。

第二,市场发展初期,配置资源的功能还没能发展起来,同时市场化的资源匮乏,大量资源没有进入市场,还在体制内部,不能自由流动。这样的情况下,单纯靠市场无形的手配置本来就匮乏的资源,产业的发展将会是非常缓慢的。这个时期的产业政策,相当于通过政府有形的手,扶持和促进重要产业的发展,给初步建立的市场机制一个重要的“推动力”。在发展产业的同时,推动市场机制的完善和壮大。

第三,市场化改革初期,作为市场主体的企业刚刚建立,能力还不足,企业中的人才也是相当缺乏的。这时,由人才集中的政府部门制定产业政策,配置资源,引导产业和企业发展是改革初期制度演化的一个自然的选择。

传统产业政策的当前困境

当后发国家开启市场化改革,发展经济,追赶发达国家的初期,传统的产业政策能够起到一定的积极作用。然而,这是以牺牲国家的产业前瞻性为代价的。“选秀”型产业政策是以发达国家的过往经验为前提,别人做什么我就做什么。这样就没有前瞻性,也难以应付技术和市场的重大变革。因此传统的产业政策适合追赶型的国家发展初期,而且适合在有一定贸易技术壁垒的国际经营环境中。

且不说信息不对称、权力寻租这些因素使得传统产业政策在实际执行中难以达到理想的效果,面对新形势,约束条件变了,技术变革加快,市场渐趋成熟,传统产业政策也会越来越难以奏效。 20世纪80年代,就有学者开始反思日本的产业政策,传统产业政策失败的例子也变得越来越多。

中国当前经济迈入新常态,经济动力引擎全面深度调整,与此同时,全球经济技术环境最近几十年来也发生了重大的变化。

首先,我们竞争的国际环境发生了根本的变化,技术和经济越来越深入的全球一体化,使得贸易保护措施难以奏效。

自从加入WTO之后,中国越来越深入地嵌入了全球经济网络,参与全球产业链的分工和协作。互联网技术、信息技术的高速发展,加深了全球创新网络和技术体系的联系,日益便利的交流和协作模式更加推动了全球联系进入更高的阶段。虽然当前国际环境中出现一些反全球化的倾向,但是,这并不能实质改变经济和技术全球广泛联系的事实,从长远上看,更不可能影响联系日益密切的趋势。壁垒在逐渐消除,在这样的国际经济和技术环境中,关税保护、进口替代的政策将难有成效。而这些贸易保护措施是传统产业政策重要的组成部分,也是最常使用的政策手段。

第二,随着中国经济的发展,越来越多的产业、领域将会达到国际先进水平,没有学习的榜样。

改革开放以来,中国大部分产业从零起步,在大多数情况下,是追赶型的。已有发达国家走过的道路可循。而且技术演进相对缓慢。正如前面的分析,在这样的情况下,选秀型产业政策有很好的适用性。多年的发展,在一些领域,中国已经达到世界最领先的水平,就像任正非形容华为那样,已经进入无人区。前面没有追赶的对象,也没有学习的榜样。以后这样的领域会越来越多,不仅仅是技术上的无人区,也会有商业上的无人区、市场上的无人区。把这么大的发展中国家建成一个创新型国家,传统的产业政策无法满足新时代的要求。

第三,过去几十年的发展,中国成长、成就了一大批有远见、有能力、愿意冒险的创新型企业家,市场主体的能力大大提升,市场机制日益成熟。

各个领域的企业家对市场的前景、技术发展的前景、创新的前景有自己的判断,而且由于他们是在市场竞争中,他们更有动力去做好。此外,市场机制逐渐成熟,可以自由流动的市场化的资源日益丰富,社会上的人才分布不再像改革伊始主要集中在政府部门,这些因素使得市场本身的配置资源的能力大幅度提高。因此在这样的条件下,如果政府还延续过去传统的产业政策,必然会遭到市场的冲击,这种冲击对产业的发展是极具损害的。

产业政策转型:赋能市场、促进创新与竞争

发达国家的产业政策实践一直在演进,产业政策由挑选重点产业、重点企业采取各种保护措施定点扶持,逐渐转向如何建立、促进健康繁荣的市场环境,如何促进产业内创新和竞争。产业政策设计的焦点应该转向如何促进竞争,消弭市场失灵、保持市场的活力。设计得当的产业政策是可以做到这一点的。

市场和政府的关系不是对立的,不是此消彼长的关系,甚至都不是简单替补。有时候,市场是不能自发地产生的,通过恰当的制度安排和政策制定,设计一个稠密的、有效率的、不阻塞的、安全的市场,才能促进要素的交易和流动,促进市场发挥优化配置的作用。

在创新的初期,这样的情况更加常见。互联网、移动通信、GPS这些现在广泛应用于我们日常生活的技术诞生之初都得益于美国政府和军方的资助。创新经济学家马里亚纳·马祖卡托(Mariana Mazzucato)分析iPhone的创新,发现很多技术,比如电容传感器、多点触控屏幕、Siri智能语音服务等都曾受益于政府的资助。

创新生态网络中,政府和企业是共生的,扮演的角色不同,但都非常重要。这也就是促进技术转移、建立产学研高效协同的政策为什么随着技术发展变得越来越重要。关注创新生态网络建设、研究政府在创新中的角色,并如何扮演好自己的角色,这是新型产业政策一个重要方面。

总体上讲,中国还是一个技术发展的后发国家,面临增长动力转换、产业升级,政府产业政策要从传统“选秀”型政策转型,着眼基础设施、设计和创造市场、培育市场活力、赋能市场使其充分发挥资源优化配置的作用。这里有很多可以作为的方面。

建立法制完善的市场经济环境。建立一个法制完善的市场经济环境,保护创新的法制体系,是最重要的前提。这是保护市场健康运转最基础的部分。这也是新型产业政策设计和实施的先决条件。

人才培养。新型的产业政策更加关注基础设施的建设,长远来讲,人才培养是市场赋能、鼓励创新最重要的一个方面。过去30多年,中国制造业是靠农民工发展起来的。九年义务制教育能够基本满足中低端制造业粗放型发展阶段对工人教育水平的需求。但制造业升级,智能制造的发展,新的数字化制造需要大量与之相匹配的产业工人,这样的教育水平就远远不足以支撑了。人才缺口凸显,完善和普及高中或更高阶段职业教育迫在眉睫。德国有良好的职业教育传统,学校和企业共同培养的职业教育体系为德国强大工业提供了大量的、适合的人才,也是德国工业4.0战略的坚实基础。这值得我们深入探讨和借鉴。大量的高素质产业工人是产业升级必要条件,建立良好的教育体系,源源不断的人才培养不是一蹴而就的,需要时间,因此,教育改革就显得更加迫切。教育人才培养计划对于中国制造2025非常关键。

增加不受限的技术供给。政府投资发展特定的技术,要确保发展的技术成果为整个市场全体企业所用。研究表明,在基础性、高风险、高投入的技术创新初期,政府扮演很重要的角色。政府要以符合市场规律的方式增加技术供给,创新成果要通过市场转移,从而保证约束条件下最有效率的配置。这样才能使整个社会收益最大化。不能在创新成果转让过程中设置人为的障碍,那是变相的保护,会损坏市场。

综合管理。新型的产业政策,需要综合管理,而不是由专门部门管理,也不能政出多门,政策之间不能形成合力,甚至有相互矛盾的情况。这是和中国几十年来工业化非常重要的区别。我们过去的经验在面临新的情况的时候要转型。新的产业政策不再像过去那样聚焦于具体产业和企业,而是全面考虑产业发展的市场环境、基础设施和人才教育,因而需要更高层面的综合治理。不完成这个产业政策的转型,中国就不可能完成产业升级。

发展市场能力。政府要着眼于市场能力的发展,着眼于生态系统的搭建。政府不应该像是一个“保姆”,而要更像是一个“园丁”,提供适宜生长的土壤、维护适宜的阳光雨露,促进商业生态系统自身的演化。市场中积累的资源、积累的人才和能力要素在企业中的起起伏伏是正常的生态现象。企业失败了,资源和能力要素会沉淀到生态系统底部,它们会被新的企业家和创业者整合。从整个市场、整个系统的角度看,这不是浪费,而是生态的自我积累和演化。因此,政府要适应与市场适度的混乱和不确定性共舞,并学会管理它们。

总之,在当前中国经济发展的历史时点,我们面临的问题不是要不要产业政策,而是如何从“选秀”型传统产业政策转变到赋能市场、促进创新和竞争的新型产业政策。只有如此,才能使理论的讨论深入到现象背后,才能和经济发展的实际良性互动,才能对中国产业升级具有切实的意义。

本文责任编辑:朱晶zhuj3@sem.tsinghua.edu.cn

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